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江小龙:浅谈农村地区“三改一拆”拆后规划利用
  作者:guihuaju 发布时间:2014-05-20 访问次数:
 
 

 

拆违是为了破除无序的建设,其根本目的是重新构建一个宜居的家园。随着我市三改一拆工作持续深入推进,拆后利用问题日渐突出。从规划视角出发,下一步的工作重点是如何把拆后利用工作纳入现代田园城市建设的总体框架,与五水共治共建生态家园、示范村改造等中心工作相结合,充分发挥规划引领作用。本文重点分析研究了当前我市农村地区主要违建情形及拆后利用问题。

一、当前我市农村地区主要违建情形及存在问题。

1、核心问题是一户多宅。长期以来,村庄规划建设工作因开展缓慢、成效不明显而饱受争议。这其中最核心的问题是一户多宅长期困扰着村庄规划的部署和实施,严重制约了农村的发展,主要表现在以下几个方面:(1)造成空心村。近十年左右,一部分经济条件较好的村民陆续在地势平坦、交通便利的村庄外围建起了新房,建新同时却没有拆旧,老房子因长期无人居住打理而被废弃。长此以往,村庄内部逐渐形成了大片的旧房、空房,只剩下一些恋土的老人和经济条件较差的村民留守其中,卫生条件、人居环境长期得不到改善。(2)土地浪费严重。一方面大量的危房旧房被废弃形成空心村,长期得不到整治利用,造成了大量土地被闲置;另一方面村民建房难、建设用地紧张问题突出。而每年少量的农用地转用指标既造成了耕地、林地的毁坏,又导致了村庄大、散、乱等一系列不利于村庄规划集聚发展的问题。同时极少量的农用地转用指标显然供不应求,影响了农村的和谐稳定。(3)制约公共配套。一户多宅一方面造成村庄用于公共配套设施的土地空间被严重挤压;另一方面由于村庄无序发展、功能布局的混乱。公共配套设施无法合理规划布局,即便规划得以实施也容易造成重复建设、利用率低等问题。

2、普遍问题是房前屋后乱搭建。由于部分村民法律意识淡薄、农村地区执法力量薄弱、加上房前屋后的违建有一定隐蔽性等原因,当前我市农村地区房前屋后随意搭建现象比较严重。(1)乱搭乱建,破坏村容村貌。我们经常看到很多楼房外立面设计新颖、美观大方,走近一看,围绕主体楼房的附属用房却随意搭建、参差不齐,使原本井然有序的乡村风貌变得杂乱无章。(2)见缝插针,存安全隐患。搭建的附属用房一般不通过设计和规划审批,其结构设计和建设质量得不到保障,建筑安全存隐患。加上有部分村民还存在侵占公共空间、盲目扩张的现象,极少考虑日照、采光、消防间距影响,如此逐渐造成四邻间距越来越小,村内一些步行通道、水系河道越来越窄等问题。(3)零散养殖,环卫条件差。有些村民通过房前屋后的搭建,搞些零散养殖,经济效益低,容易形成环境卫生死角,是导致农村脏、乱、差的一个重要原因。

3、关于设施农业的违建。当前我市农村地区此类违建主要有生猪、禽类养殖用房以及打着现代农业的旗号搞非农建设。一方面违反了《土地管理法》和《基本农田保护条例》,造成了耕作层破坏,危害到农业生产。另一方面形成农业面污染,破坏乡村生态环境,影响乡村人居环境。

二、拆后利用思路和对策

拆后土地能否高效利用,关系到新的违建能否得到彻底遏制和下一步三改一拆工作能否顺利推进。各级政府和职能部门围绕拆后退耕、拆后改造、拆后绿化工作进行了积极的探索和实践。其中衢江区全旺镇马溪村的一拆五统机制对破解一户多宅问题成效明显。笔者从规划引领、景观提升角度提出几点拆后利用的思路和对策与大家一同探讨。

1、规划引领,逐步解决一户多宅拆后利用。所谓“一拆五统”既拆除“一户多宅”,腾出的宅基地由村集体统一收储利用、统一规划布局、统一流转安置、统一成本核算、统一基础配套。其理念是加强规划统筹、有序推进。(1)加强用地统筹。巧妇难为无米之炊,土地是规划得以施展的基石。村集体要加强对存量宅基地的收储工作,重点解决空心村问题,通过回收、拆除闲置的危房旧房,逐步连点成片,真正拆出村庄的发展空间,拆出新的村容村貌。(2)突出规划引领。村集体收储的存量宅基地要明确规划用途、用地布局、控制指标、建设时序和保障措施,统一规划,以高质量的村庄规划指导村庄高品位建设。针对农户建房零散的特征,可以考虑两到三年集中规划一片、建设一批。同时要适度超前规划公共配套、基础设施的用地和空间。突出重点加大空心村区块的公共配套建设和景观改造力度,一方面可以改善空心村人居条件,提升村庄整体环境;另一方面以良好的景观和公共配套吸引村民建房向村庄中心地带集中,引导村庄集聚良性发展。(3)强化规划刚性。针对部分村民法律意识淡薄,为避免未批先建、少批多建、批后挪位等现象的发生,建立和落实好农房建设三到场制度,即批前踏勘到场、批后放线到场、竣工核实到场。针对村民建新不腾旧问题,按照以旧换新、以证管地的思路,在村民没有腾空拆除旧宅之前,土地登记机构不得办理新房的集体土地使用证,村集体在回收旧房宅基地时应给予一定的补偿。

 2、景观提升,根本解决房前屋后拆后利用。考虑房前屋后土地小而散且无规则的特征,拆后利用一般以绿化改造、景观提升为主。(1)营造庭院式景观。庭院景观改造提升是房前屋后拆后利用的根本出路。房前屋后空间虽然狭小,但真正利用起来却大有文章,中国古典园林历来讲究以小见大、曲径通幽的造景思想,正所谓一石可以是须弥山,一沙可作一世界,其表现手法有借景、透景、夹景、隔景、分景等不一而举。笔者认为随着农村社会经济的全面发展,村民改善自身生活环境意识会逐渐增强,庭院式景观将格外受到关注。(2)改进农房结构设计。对新建的农房要根据村民生产生活特点,充分考虑耕作农具、器械及生产生活杂物的堆放空间,优化和完善农房功能结构。对已建且无法改造的农房可以考虑按主体建筑的一定比例统一规划各户附属用房(重点是要把握好政府主导、统一规划、按比例控制面积)。(3)建立内部监督机制。针对房前屋后违建的隐蔽性,执法容易产生盲点,加上乡镇街道自身执法力量的薄弱,可以考虑在村两委聘请1-2名有责任心、威望高的老同志负责对村内乱搭乱建情况的日常巡逻,同时鼓励群众互相监督、举报,巩固拆违成果。

3、做好设施农业违建的清理。针对此类违建情形,凡占用耕地、林地等农用地的,拆后一律退耕还林,政府在这方面今后要加强控制和引导。(1)严格用地审查和规划控制。一方面对基本农田保护区进行土地规划调整的,要对调整的程序、批准文件、建设用地性质等内容进行严格审查。另一方面加强农业项目、乡村旅游项目的规划控制,对各类占用基本农田变相搞非农建设的规划项目不得审批。(2)加强政策扶持和产业引导。一方面帮助农户走规模化、集约化、商品化发展的农业生产经营方式。另一方面提升观光农业内涵,除了给游客提供简单的风景观赏外,拓展林间狩猎、水面垂钓、采摘果实、农耕体验等活动,进一步完善产业链。

4、拆后利用做好三个结合三改一拆不是一项单独的行动,拆后利用只有与田园城市、五水共治、示范村建设等中心工作结合好,才能发挥出最大的效益。(1)结合现代田园城市建设。现代田园城市强调的是生态、生产、生活三者之间的协调发展,这和 三改一拆的目标是一致的。围绕拆后土地利用,要按照拆绿结合、植树为主的思路,推进村庄园林化、庭院花园化、道路林荫化,重点加强村口、沿路、沿河、沿景区的环境综合整治,打造乡村一级绿道网工程。(2)结合五水共治共建生态家园。拆后利用要以生态乡镇和生态村建设为载体,以五水项目为支撑,比如污水终端、垃圾分类处理站等。据统计,目前我市乡镇垃圾中转站只有39个,覆盖率仅37%,且设备老化规模小,拆后土地利用要重点结合民生工程、民生项目。(3)结合农房改造示范村建设。拆后利用要充分发挥示范村建设的资金、技术、政策、项目优势,选择一批区域位置重要、战斗力强的村庄作为拆后利用典型,统一用地、科学规划,建成一批乡村体育运动、文化休闲场地,真正让老百姓得实惠。最终通过实践研究出一套符合规划、容易操作、群众拥护的拆后利用模式在面上进行推广,发挥示范村的领跑带动作用。(作者系衢州市规划局衢江分局)

 
 
 
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